הלכות
בהפקעות:
ע"א
813/03 עיריית נצרת נ` ג`י.בי. טורס בע"מ , נח (5) 672
בצריך עיון, האם הזכות לפיצויים בגין הפקעה לפי סעיף 190 לחוק
התכנון והבניה נתונה להתיישנות.
(השופט א` מצא): שאלה לא פשוטה היא אם הזכות
לפיצויים בגין הפקעה לפי סעיף 190 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 נתונה
להתיישנות. יש להשאירה בצריך עיון.
הרציונל המרכזי בבסיס
שלילת הפיצויים בגין הפקעה חלקית הוא השבחת היתרה, והוא לא חל באותה עוצמה כשמדובר
בזכויות פחותות מבעלות.
הרציונל
המרכזי בבסיס שלילת הפיצויים לפי סעיף 20(2)(א) לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי
ציבור), 1943 הוא שבעלי המקרקעין המופקעים נהנים מפיתוח המקרקעין שהופקעו מאחר
שהמקרקעין אשר נותרו בידיהם הושבחו עקב ההפקעה. רציונל זה לא חל באותה עוצמה
כשמדובר בזכויות פחותות מבעלות המוגבלות בזמן. כך, לאורו של השוני בין זכות הבעלות
לזכות הדיירות המוגנת, טובות ההנאה אשר בעל מקרקעין ודייר מוגן עשויים להפיק מיתרת
השטח שלא הופקע נבדלות זו מזו באופן ממשי. לכן אין לפרש את סעיף 20(2)(א), שתכליתו
לשלול פיצויים מבעל מקרקעין בגין טובת הנאה שצמחה לו מההפקעה, ככזה החל על הדייר
המוגן.
ע"א
5964/03 עיזבון המנוח אדוארד ארידור ז"ל נ` עיריית פתח-תקוה , ס (4) 437
מימוש המטרה הציבורית שביסוד ההפקעה מתחיל את מירוץ ההתיישנות
לתשלום פיצויי הפקעה (דעת יחיד).
(דעת יחיד - השופטת ע` ארבל): כל עוד לא מומשה
המטרה הציבורית, תוקפה של ההפקעה תלוי ועומד כזכות "מותנית". בנסיבות
אלו מובן רצונו של הנפקע להמתין עד לקיום התנאי בטרם יבקש את פיצוייו. בטרם קוים
התנאי אין לנפקע עניין בקבלת הפיצויים, רצונו הוא בהשבת הקרקע. כל עוד לא מומשה
המטרה הציבורית, הרשות עומדת בפני תביעה אפשרית לביטול ההפקעה ולהשבת האדמה לנפקע.
גישה שלפיה מירוץ ההתיישנות של פיצויי הפקעה מתחיל תמיד במועד ההפקעה הייתה יוצרת
אנומליה בלתי מוסברת. הרי לא יעלה על הדעת שאדם יוכל לתבוע את ביטול ההפקעה והשבת
האדמה אך לא יוכל לתבוע פיצוי כספי עבור ההפקעה. כשם שהרשות עומדת בפני האפשרות
שהנפקע יגיש נגדה תביעה לביטול ההפקעה ולהשבת אדמתו, כך צריכה היא בתקופה זו גם
לעמוד בפני האפשרות שיגיש הנפגע תביעה לתשלום הפיצוי בשל ההפקעה, אם הפיצוי טרם
שולם. התקופה שבה הרשות צריכה לעמוד בפני אפשרות להגשת תביעה בגין פיצויי הפקעה
אינה תקופה ארוכה באופן הפוגע פגיעה בלתי סבירה באינטרסים הלגיטימיים של הרשות.
דיני ההתיישנות מכירים בכך שקיומם של יחסים מתמשכים, בבחינת "חשבון
פתוח" בין התובע הפוטנציאלי לנתבע הפוטנציאלי, עשוי להביא לדחיית ההתיישנות.
ברם כאשר החשבון "נסגר", המטרה הציבורית מומשה, ההפקעה הושלמה במובן
המהותי, הזכות להשבה פקעה, אין עוד הצדקה לדחות את מירוצה של ההתיישנות. לפיכך,
מירוץ ההתיישנות אינו מתחיל כל עוד המטרה הציבורית שעמדה בבסיס ההפקעה לא מומשה.
ראיית קו הפתיחה של מירוץ ההתיישנות במימוש ההפקעה נותנת ביטוי ראוי לזכות הקניין
של הנפקע בלי להאריך את ציר ההתיישנות מעבר לנדרש. במקרה הרגיל מועד ההפקעה, מועד
ההודעה על ההפקעה ומועד מימושה יבואו בסמיכות זמן. כאשר נוצר פער בין המועדים בשל
מחדלה של הרשות, דין הוא שמירוץ ההתיישנות יתחיל עם המאוחר מביניהם. מועדים אלו
נתונים כולם לשליטתה של הרשות. ככלל, ובכפיפות לחריגים שבחוק ההתיישנות המועד שבו
מתחילה תקופת ההתיישנות הוא המועד שבו מומשה המטרה הציבורית שלשמה בוצעה ההפקעה.
במועד זה חוורה חוקיות ההפקעה, במועד זה מתגבשת עילת הפיצויים כל צורכה, ובמועד זה
מתגבש לנפקע אינטרס עמוק בתביעת פיצוייו. מועד זה ראוי להיחשב תחילת מירוץ
ההתיישנות, שכן הוא מתיישב עם תכליות דיני ההתיישנות ועם דיני ההפקעות גם יחד ועם
המועד שנקבע בסוגיות התיישנות מורכבות אחרות. יתרה מזו, מועד זה מתיישב עם החובה
הכללית של תום לב, כמו גם עם העקרונות של שלטון החוק והסבירות שרשות ציבורית כפופה
להם ומחויבת בהם.
מירוץ ההתיישנות לתשלום פיצויי הפקעה מתחיל עם תפיסת החזקה במקרקעין
על ידי הרשות המפקיעה (דעת יחיד).
(דעת יחיד - השופט א` גרוניס): קיימות שתי
אפשרויות באשר למועד התגבשות העילה: האחת, היום שבו נתפרסמה ההודעה ברשומות בדבר
ההפקעה לפי סעיף 5(1) לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943. האחרת, תשעים
ימים מעת שהרשות המפקיעה קיבלה את החזקה במקרקעין או מיום שאותר בעל הזכויות, לפי
המאוחר. נראה כי המועד הקובע (בהנחה שבעל הזכויות אותר) הוא המועד שבו תופסת הרשות
המפקיעה את החזקה במקרקעין. ראשית, קיים היגיון רב בקביעה כי מועד היווצרות העילה
לא יקדם ליום מסירת החזקה. באותם מקרים שבהם הזכות המופקעת היא זכות הבעלות, אין
לקבל שהבעלים יהא זכאי לפיצוי עוד לפני שמסר את החזקה. אילו זה היה הכלל, היה
הבעלים עלול לקבל את הפיצוי ובהמשך להתנגד למסירת החזקה. הרשות המפקיעה הייתה
מוצאת עצמה נאלצת לנקוט הליך לסילוק ידו של הבעלים לאחר ששילמה פיצויים. שנית,
ייתכן שההודעה בדבר החובה למסור את החזקה (כאמור בסעיף 7 לפקודת הקרקעות) תתפרסם
זמן רב לאחר פרסום ההודעה בדבר ההפקעה (לפי סעיף 5(1) לפקודה). שלישית, קיימים
מקרים – והם נדירים – שבהם מופקעת זכות שאינה כוללת מניה וביה החזקה במקרקעין.
הכוונה היא למקרה של הפקעת זיקת הנאה. במקרים אלה אין כמובן רלוונטיות לתפיסת
החזקה על-ידי הרשות המפקיעה. רביעית, סעיף 190(א)(5) לחוק התכנון והבניה,
תשכ"ה-1965 מורה כי כאשר מבוצעת הפקעה על-ידי ועדה מקומית, עליה לשלם
"מיד" את הפיצויים שאינם שנויים במחלוקת. אף על פי כן נראה שגם במקרה של
הפקעה על-ידי ועדה מקומית מכוח חוק התכנון (במשולב עם פקודת הקרקעות) קמה חובת
התשלום אך ורק עם תפיסת החזקה. חמישית, יש להבדיל באופן ברור בין המועד שבו נוצרת
העילה לבין המועד של שומת הפיצויים. סעיף 12(ב) לפקודת הקרקעות קובע כי שומת
הפיצויים תיעשה למועד שבו פורסמה ההודעה ברשומות על-פי סעיף 5(1) לפקודה. ברי כי
פרסום ההודעה על דבר ההפקעה הוא נתון בעל חשיבות מכרעת באשר לשווי המקרקעין.
במילים אחרות, מרגע שנודע על הכוונה להפקיע את הקרקע חל שינוי באחד הנתונים
החשובים הקובעים את ערכם של המקרקעין, היינו ייעודו של הנכס. לפיכך לא יהא צודק
שהמועד הקובע לשומה יחול לאחר שנעשה פרסום ברבים בדבר ההפקעה.
טעמים שונים עומדים בבסיס חובתה של הרשות לפצות את הנפקע וראשון
בהם - ריכוכה ותיקונה של הפגיעה בזכותו.
טעמים
שונים עומדים בבסיס חובתה של הרשות לפצות את הנפקע. אדם שאדמתו הופקעה זכאי לפיצוי
הוגן, בראש ובראשונה כדי לרכך ולתקן ככל שניתן את הפגיעה בזכותו. מבחינה זו הפיצוי
משמש מעין "תחליף" עבור הקניין שנשלל ומבטא את מעמדה החוקתי של זכות
הקניין. זאת ועוד, הפקעת נכס מקרקעין עלולה, במקרים רבים, לפגוע חמורות במצבו
הכלכלי של הנפקע, מעבר לשווייה של הקרקע. נכס מקרקעין עשוי להיות נכס רב משמעות
מבין נכסיו של הנפקע. עקב שלילת קניינו נגרם לנפקע נזק ישיר כמו גם פגיעה בזיקה
ובקשר שלו לקרקע. מצבו הכלכלי של הנפקע עלול להיפגע קשות. לנזק הישיר עשויים
להתווסף עוד מעגלים של נזקים עקיפים. נטילת ביתו, שדהו או מקור פרנסתו של אדם
עלולה ליצור תגובת שרשרת של נזקים, אשר עלולים להפוך אדם בעל בסיס כלכלי יציב לעני
חסר כול. מתן הפיצוי נועד אפוא למנוע את הרחבת מעגלי הנזק הנגרמים מההפקעה. היבט
אחר של הפיצוי הוא בחלוקה הוגנת של הנטל הציבורי. עקרונות האחריות המשותפת שבבסיס
התנהלותה של החברה מחייבים כי צורכי הציבור ימומנו על-ידי החברה כולה. הפסיקה שבה
והדגישה כי מעשה של הפקעה גורר עמו חובה של פיצוי, וכי מתן פיצוי לנפקע נועד, בין
היתר, לפזר את הוצאות הציבור על הציבור ולמנוע התעשרותו של הציבור על חשבונו של
הנפקע. נימוק נוסף ומרכזי לתשלום הפיצוי נעוץ באינטרס הציבורי בכך שהשימוש
בסמכויות ההפקעה יוגבל למצבים שבהם התועלת שצומחת לציבור מההפקעה עולה על הנזק אשר
נגרם לנפקע ממנה. כאשר הדין מטיל על הרשות המפקיעה – באמצעות החובה לתשלום פיצויים
– את העלויות האמיתיות הכרוכות במימוש המטרה הציבורית שלשמה בוצעה ההפקעה, הדין
מבטיח שהרשות תבחן ביתר קפדנות את כדאיות ההפקעה.
חדילת המטרה הציבורית לאחר שמומשה לא תאריך את תקופת ההתיישנות
לתשלומם של פיצויי הפקעה (דעת יחיד).
(דעת יחיד - השופטת ע` ארבל): יטען הטוען: זכות
השבה יכולה לקום לנפקע גם אחרי מימוש ההפקעה אם תחדל מטרת ההפקעה להתקיים. התשובה
לשאלה האם מותר לנפקע להמתין לעולמי עד בטרם ידרוש את הפיצויים היא שלילית. גישה
כזו תביא להרחבתה של תקופת ההתיישנות יתר על המידה ובכך תביא הלכה למעשה לשלילת
תחולתם של דיני ההתיישנות על פיצויי הפקעה. תוצאה כזו אינה מתיישבת עם הבסיס
הרעיוני ועם המטרות של דיני ההתיישנות ושל דיני ההפקעות. אך גם מלבד טעם זה אין
מקום לאמץ גישה זו. קיים שוני מהותי בין מצב שבו המטרה הציבורית מומשה לבין מצב
שבו המטרה לא מומשה כלל ועיקר. על המקרה השני ניתן לומר שהשיהוי במימוש המטרה עשוי
להעיד שההפקעה מעולם לא הייתה נחוצה. על המקרה השני בלבד יהא ניתן לומר שדין
ההפקעה להתבטל כמו לא הייתה.
נוכח האפשרות הניתנת לרשות המפקיעה ליזום הליך שבו ייקבע סכום
פיצויי ההפקעה, אין מקום לטענה בדבר פגיעה בה עקב החלת התיישנות מסויגת על פיצויי
הפקעה (דעת יחיד).
(דעת יחיד - המשנה לנשיא מ` חשין): הוראות
הסעיפים 9 ו-16 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 מעמידות לשירותה של
הרשות המפקיעה הליך מיוחד של פנייה לבית משפט וקבלת הכרעה בנושא הפיצויים תוך
חיובו של בעל המקרקעין שהופקעו ותוך קביעת תקופת התיישנות הדומה לתקופת ההתיישנות
שלפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965. אכן, יש לקרוא את פקודת
הקרקעות כמִקשה אחת, והדעת נותנת כי הליך מיוחד זה שיצרו הוראות הסעיפים 9 ו-16
לפקודה, מעיקרו בא הוא כנגד החלתה המסויגת של התיישנות על תביעות לפיצויים. נוכח
הליך מיוחד זה שהפקודה מעמידה לשירותה של הרשות המפקיעה, מה טענות יכולה הרשות
להעלות על פגיעה בה עקב החלתו של חוק ההתיישנות על תשלום פיצויי הפקעה אך בדרך
מסויגת בלבד.
כל עוד לא גילתה הרשות דעתה כי כופרת היא בזכותו של הטוען
לפיצויי הפקעה לא מתחיל מירוץ ההתיישנות (דעת יחיד).
(דעת יחיד - המשנה לנשיא מ` חשין): כל עוד לא
סירבה הרשות המפקיעה להיענות לדרישת בעל הזכות (לשעבר) לשקול על ידיו פיצויי
ההפקעה כדרישתו, רואים בה כמחזיקה בפיצויי ההפקעה בנאמנות (לא במובנה הטכני) בעבור
בעל הזכות (לשעבר). וגם אם תחזיק הרשות בפיצויי ההפקעה "מאה שנים", בכל
זאת תוסיף להחזיק בהם לטובת בעל הזכות (לשעבר). הלכה זו – הלכה רצויה היא. כל עוד
לא גילתה הרשות דעתה כי כופרת היא בזכותו של הטוען לפיצויי הפקעה, אין חוק
ההתיישנות מחיל עצמו על פיצויי הפקעה המוחזקים בידי הרשות המפקיעה. טעם הדבר הוא
שעד אשר הרשות כופרת בזכותו של הטוען לפיצויי הפקעה, רואים בה כמחזיקה בפיצוי
כבמעין-פיקדון לזכותו של התובע.
מעמדה החוקתי של זכות הקניין אינו צריך להכריע בסוגיית
ההתיישנות של תביעה לפיצויי הפקעה (דעת יחיד)
(דעת יחיד - השופטת ע` ארבל): מעמדה החוקתי של זכות הקניין אינו צריך
להכריע בסוגיית ההתיישנות. אכן, מעלתה החוקתית של זכות הקניין מוכרת ומחייבת כי
קניין לא יופקע בלי פיצוי הולם. זכות זו בת ערך היא, והיא מתווספת לנכסי הנפקע מיד
עם יצירתה. עם ההפקעה הופך הנפקע מבעל נכס מקרקעין לבעל זכות כספית. זכות כספית זו
הופכת לחלק מרכושו, ועם מותו לחלק מעיזבונו. בידי הנפקע הכוח לממש זכותו זו על-ידי
פנייה לרשות או על-ידי הגשת תביעה לבית המשפט. בידי הנפקע גם הבחירה שלא לממש את
זכותו. אם בחר שלא לפעול למימוש הזכות, הרי היא, ככל זכות אחרת, עשויה להתיישן.
אבדן הזכות במקרה שכזה נגרם עקב מעשיו – או ליתר דיוק, מחדליו – של הנפקע ולא עקב
מעשה ההפקעה. אכן, הפקעת נכס היא פגיעה בזכות הקניין על-ידי הציבור, על כורחו של
בעל הזכות. לעומת זאת התיישנות היא פגיעה בזכות הקניין הנגרמת בעיקרה על-ידי בעל
הזכות עצמו, במחדלו שלו. על נזקי הראשון יישא הציבור, על נזקי האחרון אין לו לבעל
הזכות אלא להלין על עצמו.
רשות מפקיעה המחזיקה בפיצויי הפקעה נדמית לנאמן או לנאמן
קונסטרוקטיבי (דעת יחיד)
(דעת יחיד - המשנה לנשיא מ` חשין): אם נאמנות במובנה הסטטוטורי לא תשלוט
על יחסי הרשות ובעל הזכות, ניתן לראות ברשות כמחזיקה בפיצויי ההפקעה כבמעין-נאמנות
בעבור בעל הזכות. מסכת יחסי הרשות המפקיעה ובעל הזכות (לשעבר) מזכירה בשורשיה את
מסכת זכויותיו של נהנה וחובותיו של נאמן בנאמנות. ניתן בהקשר זה להיעזר אף במוסד
הנאמנות הקונסטרוקטיבית. ניתן לשאוב ולו מעט מתחום הנאמנות הקונסטרוקטיבית לעניין
חובתה של הרשות המפקיעה כלפי בעל הזכות. רשות מפקיעה המחזיקה בפיצויי הפקעה נדמת –
למצער במקצת – לנאמן או לנאמן-קונסטרוקטיבי המחזיק בכספיו של נהנה. מטעם זה החזקתה
היא כהחזקתו של כעין-נאמן. בנאמנות מחזיק הנאמן בנכסי הנאמנות לטובת הנהנה
ובעבורו. ואולם, אם כפר הנאמן בזכותו של הנהנה בנכסי הנאמנות והודיע על כך לנהנה,
קמה לנהנה עילת תביעה נגד הנאמן וההתיישנות מתחילה במירוץ.
ראוי שהרשות תנהג בזהירות בטרם תעלה טענת התיישנות.
(השופטת
ע` ארבל): הימנעותה של רשות ציבורית מלשלם לאזרח את אשר היא חבה לו בהסתמכה על
טענה פרוצדורלית, אינה מתיישבת, לכאורה, עם עקרון ההגינות שהרשות מחויבת בו או עם
עקרון שלטון החוק שלו היא כפופה. מסיבות אלו, קרוב להניח, נקבעה הנחיה שלפיה לא
תעלה המדינה טענת ההתיישנות ללא אישורו של היועץ המשפטי לממשלה. הנחיה זו משלה
בכיפה משך שנים ולאחרונה עברה שינויים, אולם גם היום במקרים רבים נמנעת המדינה
מלהעלות טענה של התיישנות. מן הראוי שהרשות תנהג בזהירות בטרם תעלה טענת התיישנות.
עם זאת אין להפריז בהתייחסות אל מוסד ההתיישנות כאל מוסד פגום מבחינה ערכית.
הטעמים השונים של ההתיישנות, טעמים המבוססים על אדני היגיון ועל עקרונות של צדק,
נכונים הם גם כאשר מדובר בתביעה שבה נתבעת הרשות. מוסד ההתיישנות נועד, בין היתר,
למנוע שימוש לרעה בהליכי משפט על-ידי תובע שאין זכות טובה בידיו, המגיש תביעה נגד
מי שבשל חלוף השנים אינו מסוגל להתגונן בפניה כראוי. טעם זה קיים גם כאשר הרשות
היא הנתבעת. זאת ועוד, חובתה של הרשות כלפי הנפקע עומדת לצד חובתה הכללית של הרשות
כנאמנה וכשלוחה של הציבור כולו. מקובל כי מחובתו של נאמן לטעון כל טענה אפשרית
לטובת שולחו. הרשות כנתבעת חבה חובת אמונים לא רק לתובע, אלא גם לציבור כולו. מכוח
חובתה לתובע עליה לנהוג בזהירות ובהגינות בטרם תעלה טענה של התיישנות. מכוח חובתה
לציבור עליה לשקול אם בנסיבות המקרה קיימת הצדקה להקצות כספים מהקופה הציבורית
למטרה של עשיית צדק עם התובע בגין אירועים שאירעו לפני עשרות שנים, כאשר כידוע,
מכורח המציאות מתקשה הקופה הציבורית ליתן מענה לצורכי ציבור חיוניים דהיום. אמת
ונכון הדבר, כי כאשר התביעה לפיצויי הפקעה מוגשת בתוך תקופת ההתיישנות, כי אז אין
ליטול מהנפקע את זכותו "שבדין" כדי לחלקה לאחרים. אולם כאשר זכותו
התיישנה מכוח חוק, והרשות מתבקשת על ידי הנפקע לוותר על טענה של התיישנות "לפנים
משורת הדין", כי אז מחובתה לשקול בקשה זו תוך ראיית התמונה הרחבה ואיזון בין
האינטרסים שהיא מחויבת בהם, כולם.
אין כל סיבה שבניגוד ל"פיצויי חירות", "פיצויי
גוף" או "פיצויי חיים", פיצויי הפקעה לא יתיישנו.
(השופטת ע` ארבל): נשאלת השאלה מה מייחד את
פיצויי ההפקעה, או את "פיצויי הקניין", באופן שיצדיק את עמידתם נגד שעון
ההתיישנות. לדוגמה אדם שנדון למאסר עולם ובתום תקופה ארוכה של מאסר מצליח, במשפט
חוזר או בדרך חוקית אחרת, להביא לביטול הרשעתו. אם ישתהה בהגשת תביעתו לפיצוי בשל
מאסר שווא עשוי הוא לעמוד מול טענת התיישנות. דוגמה אחרת היא של אדם שנפצע פציעה
קשה שהביאה לנכות, פציעה שנגרמה עקב רשלנותו של אדם אחר או עקב רשלנותה של הרשות.
אם ישתהה בהגשת תביעתו, אף הוא יעמוד מול טענת התיישנות (סעיף 89 לפקודת הנזיקין
[נוסח חדש]). דוגמה שלישית היא של אישה שבעלה נהרג בשירות הצבאי. אם תשתהה בהגשת
תביעתה תעמוד גם האלמנה מול טענת התיישנות (סעיף 26 לחוק משפחות חיילים שנספו
במערכה (תגמולים ושיקום), תש"י-1950). אין כל הצדקה להעדיף את הנפקע המשתהה
על פני אלה ורבים אחרים. אין סיבה לכך ש"פיצויי הקניין" של הנפקע יהיו
עדיפים על פני "פיצויי החירות", "פיצויי הגוף" או
"פיצויי החיים".
סעיף 9 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) מאפשר ליועץ המשפטי
וכנראה לרשות המפקיעה במקומו ליזום הליך שבו ייקבע סכום פיצויי ההפקעה.
סעיף 9
לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 קובע כי בית המשפט (בית המשפט המחוזי –
סעיף 2 לפקודה) מוסמך לדון בתביעה לפיצויי הפקעה. תביעה כאמור יכול שתוגש על-ידי
היועץ המשפטי לממשלה או על-ידי האדם שנפגע עקב ההפקעה. כלומר, החוק נותן אופציה
לרשות המפקיעה ליזום הליך שבו ייקבע סכום הפיצוי. כל זאת נוסף על האפשרות האחרת,
המתבקשת מאליה, שהתביעה תוגש על-ידי הנפגע. יש להניח שבמצב דברים שבו ההפקעה נעשתה
על-ידי הרשות המקומית, מכוח הרשאה שניתנה על-ידי שר האוצר. באה הרשות המפקיעה כבעלת
דין תחת היועץ המשפטי לממשלה.
קיימת קרבה רעיונית בין פיצוי בגין פגיעה תכנונית לבין פיצוי
בגין הפקעה ואין הצדקה שדווקא עילת הפיצוי השולי - פיצוי ההפקעה - תתגבש במועד
רחוק יותר (דעת יחיד).
(דעת יחיד
- השופט א` גרוניס): אין תחום הקרוב יותר לפיצויי הפקעה מפיצוי בשל פגיעה תכנונית.
אכן, הפקעה מכוח פקודת הקרקעות איננה מחייבת קיומה של תכנית. ואולם, הלכה פסוקה
היא שחוץ מבמקרים של צורך ציבורי מיוחד, ראוי שההפקעה תתבצע על יסודה של תכנית לפי
חוק התכנון. על כן ההפקעה והפגיעה התכנונית נולדות יחדיו, אם לא כתאומים סיאמיים
אזי כתאומים גרדא. כאשר חלקת קרקע מסומנת בתכנית כמיועדת להפקעה, הרי ככלל עיקר
הפגיעה היא הפגיעה התכנונית ולא הפגיעה שבעצם ההפקעה. סעיף 197(ב) לחוק התכנון
והבניה, תשכ"ה-1965 קובע כי יש להגיש תביעה לפיצויים תוך שלוש שנים מיום
תחילת תוקפה של התכנית. תחילת תוקפה של תכנית, בכל הנוגע לתביעת פיצויים עקב פגיעה
תכנונית, היא בתום חמישה עשר ימים מיום שנתפרסמה הודעה ברשומות באשר לאישור התכנית
(סעיף 119 לחוק התכנון). סעיף 197(ב) מסמיך את שר הפנים להאריך "מטעמים
מיוחדים שיירשמו" את התקופה של שלוש שנים להגשת תביעה כאמור. לאור הוראת סעיף
197 לחוק התכנון אין ספק שעילתו של הנפגע עקב פגיעה תכנונית מתגבשת במועד הנזכר,
היינו חמישה עשר ימים לאחר הפרסום ברשומות. אין זכר בחוק לאותו מרכיב בעילה המביא
לגיבושה – הסירוב לשלם פיצוי. אין כל צידוק שדווקא בכל הנוגע לפיצוי העיקרי – זה
בגין הפגיעה התכנונית – יחל מירוץ ההתיישנות במועד המוקדם, ואילו לעניין הפיצוי
השולי – זה בגין ההפקעה – תתגבש העילה במועד רחוק.
ככלל אין מחלוקת בדבר חובתה של הרשות לפצות את הנפקע והמחלוקת
היא לגבי שיעור הפיצוי.
המאפיין
את פיצויי ההפקעה הוא שאין מחלוקת, דרך כלל, באשר לחובה המוטלת על הרשות המפקיעה
לפצות את בעל הזכות (בנבדל מסוגיית שיעורם של הפיצויים). מובן כי ייתכנו מקרים
שבהם קיים ספק מיהו בעל הזכות ומה הזכות המסוימת הנתונה לו. אין צורך לעסוק במקרים
חריגים אלה. המקרה הרגיל הוא שהרשות מפקיעה זכות בעלות, ואין מחלוקת בדבר זהות
הבעלים.
(השופטת
ע` ארבל): הטעמים לתשלום פיצוי בגין הפקעת מקרקעין הם גוונים שונים של עקרון
המידתיות העובר דרך פריזמת דיני ההפקעות. הפקעה לצורכי ציבור עשויה להגשים תכליות
ציבוריות ראויות, אך אין ספק שהיא גם פוגעת בזכות הקניין, ועל כן היא חייבת לעמוד
בעקרון המידתיות. על-פי ההלכה הפסוקה, לעיקרון זה שלושה היבטים: נדרש שהאמצעי
הפוגע יקדם את התכלית המבוקשת; שהאמצעי הנבחר יהיה, מבין האמצעים האפשריים, זה
שפגיעתו פחותה; קיומו של יחס הולם בין התועלת שבתכלית לבין הנזק שנגרם מהגשמתה.
שלושת ההיבטים מוצאים ביטוי גם בהקשר הזה. סמכויות ההפקעה לא נועדו לשרת מטרות של
חלוקה מחדש של עושר. סמכויות ההפקעה נועדו להגשים מטרות ברורות ומוגדרות שעומדות
בבסיסה של כל הפקעה. הגשמתה של מטרת ההפקעה יכולה שתיעשה במידה שווה באמצעות הפקעה
שלצדה פיצוי שימזער את הנזק שנגרם לנפקע. אכן, חובת הפיצוי מבטיחה שההפקעה תעמוד
גם במבחן המידתיות "במובן הצר" כאשר הרשות תבחן אם התועלת הציבורית
הצומחת מההפקעה עולה על עלויותיה. מאחר שתשלום הפיצוי הוא תנאי למידתיות ההפקעה,
מובן שהוא תנאי גם לחוקתיותה. מכאן חשיבותו של תשלום הפיצוי כחלק בלתי נפרד
מהשימוש בסמכויות ההפקעה, בחינת "העזר שכנגדו".
פיצויי ההפקעה אינם פקדון המוחזק בנאמנות על-ידי הרשות המפקיעה
(דעת יחיד).
(דעת יחיד - השופט א` גרוניס): הואיל ותחילתו של
מעשה ההפקעה הוא באונס, קשה לראות כיצד סופו – קרי תשלום הפיצויים – הוא בהסכמה.
יתרה מזו, תופעה שכיחה היא שקיימת מחלוקת בין הרשות המפקיעה לבין בעל הזכות באשר
לשיעורם של הפיצויים. אם אמנם ניתן לדבר על סיטואציה רצונית בכל הנוגע לפיצויי
הפקעה, הרי מוגבלת היא אך לסכום שלדעת הרשות המפקיעה מגיע לבעלים. נוכח העובדה
שסכום זה אינו תואם דרך כלל את ציפיותיו של הזכאי, הכיצד ייאמר שכספי הפיצויים הם
פיקדון המוחזק במעין נאמנות. אכן, לא כל מחלוקת בין הרשות המפקיעה לבעל הזכות באשר
לסכום הפיצויים מגיעה לבירור משפטי. לא מעטים הם המקרים שבהם מושגת פשרה בין
הצדדים הניצים בלא שנעשית פנייה לבית המשפט. אף אם היריבים מגיעים בסופו של דבר
להסכמה בעניין סכום הפיצויים, תחילתו של המהלך באי-הסכמה. לאור האמור אין צידוק
ליצור פיקציה שלפיה כספי הפיצויים מוחזקים על-ידי הרשות המפקיעה בהסכמתו של הזכאי.
חלוף הזמן משפיע על הזיקה החוקתית שבין הפיצוי להפקעה (דעת
יחיד).
(דעת
יחיד - השופטת ע` ארבל): נשאלת השאלה כיצד חלוף הזמן עשוי להשפיע על הזיקה החוקתית
שבין הפיצוי להפקעה. אחרי שנים רבות הגלידו פצעי ההפקעה, וספק אם נותרו עוד סימנים
הזקוקים לריפוי ולתיקון. מבחינת דיני ההפקעה חשוב להביא לכך שהנפקע יתבע את
פיצוייו כשאלו עוד יכולים לשמש לתיקון ולריפוי. כן חשוב להביא לכך שהנפקע יתבע את
פיצוייו כדי למנוע את הרחבתם של מעגלי הנזק בטרם אלו יבואו לעולם, ולא שנים רבות
אחרי שהנפקע הלך לעולמו. מבחינתם של עקרונות הצדק החלוקתי ראוי שהנהנים מתוצאות
ההפקעה – דור המפקיעים – ישתתפו בנזקיו של הנפקע. מטרת הפיצוי אינה להביא לכך שמי
שלא בהכרח נהנו מההפקעה – הדורות המאוחרים – יעשירו את מי שלא נפגעו מההפקעה –
נכדיו וניניו של הנפקע. אכן, גם מנקודת הראות של עקרונות היעילות חשוב להביא
להפנמת נזקי ההפקעה בזמן סביר הסמוך לביצועה, כדי להביא נזקים אלו בחשבון התכנון
המינהלי.
הטעמים שביסוד דיני ההתיישנות יפים גם להתיישנותם של פיצויי
הפקעה.
עיון
בטעמי דיני ההתיישנות מגלה כי הגיונם וטעמם אינו נפקד כשמדובר בפיצויי הפקעה. נפקע
המשתהה שנים רבות בהגשת תביעתו מעיד שהאינטרס שיש לו בפיצויים הוא מועט. ניתן אף
להניח שהוא ויתר על זכותו, או שאין הוא מעוניין במימושה. על בסיס הנחה זו מותר
לרשות לעשות שימוש בכספים שהקצתה לתשלום הפיצויים. מותר לה אף להשתחרר מהצורך
לשקוד על שמירתן של ראיות משך שנים רבות לצורך הוכחת תשלום הפיצויים במקרה שזה אכן
בוצע. גם מבחינת העניין הציבורי אין הצדקה שמערכת המשפט, על העומס הכבד שבו היא
נתונה, תזדקק לתביעות אשר סביר כי מכיוון שלא הוגשו משך שנים רבות בירורן קשה
ומכביד במיוחד. טעם זה יפה הוא לפיצויי הפקעה כמו לכל תביעה אחרת.
נכון ליישם את מועד גיבוש האינטרס כמועד תחילת מירוץ ההתיישנות
גם בתביעה לפיצויי הפקעה (דעת יחיד).
(דעת
יחיד - השופטת ע` ארבל): במקרה הפשוט והברור המועד שבו מתגבש ה"כוח"
להגיש תביעה לפיצויי ההפקעה הוא סמוך למועד שבו מתגבשת ידיעתו של התובע בדבר כוחו
זה, והוא גם סמוך למועד שבו מתגבש האינטרס של התובע להגיש את תביעתו. ברם לא כל
המקרים קלים וברורים הם. יש מקרים שבהם הרשות אינה מקיימת את חובתה להודיע לבעלים
על דבר ההפקעה וכן לא נודע להם עליה בדרך אחרת. במקרים כאלו תחילת מירוץ ההתיישנות
עשויה להיות מאוחרת יותר על ציר הזמן. תחילת מירוץ ההתיישנות עשויה להיות מאוחרת
יותר גם באותם מקרים שבהם אין לנפקע עניין לבקש את הפיצויים, שכן כל רצונו להשיב
לעצמו את אדמתו שנלקחה ממנו, שאליה הוא נושא עיניים כלות. יש שתקוותו זו נתלית רק
באפשרות – ולעתים תהא זו אפשרות רחוקה – שהצורך הציבורי באדמתו יבוא ביום מן הימים
לקצו ואדמתו תושב אליו. אולם יש שתקוותו זו אינה נתלית באפשרות רחוקה בלבד – בחינת
טמינת הראש בחול – אלא נגזרת היא ממצב הדברים בשטח. כך כאשר הרשות משתהה במימוש
מטרת ההפקעה ומטילה בכך צל כבד של ספק על חוקתיות ההפקעה. במקרה כזה מובנת תקוותו
של הנפקע שההפקעה תבוטל ואדמתו תושב אליו. במקרה כזה קיים פיצול בין מועד גיבוש
"העילה האובייקטיבית-משפטית", שכן בסמוך לאחר ההפקעה יכול הנפקע לתבוע
את פיצוייו, לבין מועד גיבוש "העילה הסובייקטיבית-קונקרטית", שכן רק לאחר
מימוש המטרה הציבורית וסתימת הגולל על תקוות ההשבה יהיה לתובע עניין בקבלת
הפיצויים. במקרה כזה ראוי לקבוע כי מועד תחילת ההתיישנות הוא במועד גיבוש
"העילה הסובייקטיבית-קונקרטית". דהיינו, כי העילה התגבשה כאשר ברור
לנפקע שתקוותו להשיב מקרקעיו נכזבה, ולמעשה תקוותו תושב ריקם משום שמסיבות
אובייקטיביות שהתבררו רק עתה אין היא עוד ניתנת למימוש. מכאן ברי שלא היה טעם ולא
הייתה סיבה לבקש את תשלום הפיצויים קודם לכן.
רשות העומדת להפקיע
חייבת לשריין בתקציבה פיצויי הפקעה, ואלה מהווים כספים ייעודיים שהרשות מחזיקה בהם
כבמעין-פיקדון (דעת יחיד).
(דעת
יחיד - המשנה לנשיא מ` חשין): רשות מוסמכת העומדת להפקיע נכס מקרקעין חובה היא
המוטלת עליה לשריין מראש תקציב לתשלום פיצויי הפקעה לבעלי זכויות במקרקעין
המיועדים להפקעה. מצפים אפוא מרשות מפקיעה כי תשריין בתקציבה סעיף תקציב מיוחד
לתשלום פיצויי הפקעה. פיצויי ההפקעה שבתקציב נושאים אופי של כספים
"ייעודיים", כספים שייעודם הוא לפצות בעלי זכויות. ובהתקבל התקציב, אך
טבעי הוא שהרשות תחזיק בפיצויי ההפקעה המיועדים כבמעין-פיקדון של בעלי הזכות.
מעין-פיקדון, שכן אין להעלות על הדעת כי כל העת – לעתים אף במשך שנים – נטל הוא
המוטל על הרשות להקפיא כספים בתקציבה עד שתגיע עת התשלום לבעלי הזכויות. ואולם אם
תעשה הרשות שימוש לצרכיה באותם כספים של מעין-פיקדון, עליה לדעת כי עושה היא שימוש
בכספים שמעיקרם לא יועדו לשימוש שוטף, וכי במשך הזמן שומה עליה למצוא תחליף לאותו
מעין-פיקדון בכספים אחרים שבתקציב, בין באותה שנה בין בשנים עוקבות.
חוק ההתיישנות חל על כל תובענה שהיא בתחומי המשפט, ולפיכך גם על
תשלום פיצויי הפקעה, אלא אם כן קובע הדין אחרת.
חוק
ההתיישנות, תשי"ח-1958 מחיל עצמו על כל תובענה שהיא בתחומי המשפט. מכאן כי
תובענה הנסבה על תשלום פיצויי הפקעה נופלת בגדרי חוק ההתיישנות, והוראות חוק
ההתיישנות יחולו עליה אלא אם קובע הדין אחרת.
חיוב הרשות המפקיעה בתשלום פיצויי הפקעה שנים רבות לאחר ההפקעה
יפגע בוודאות התקציבית (דעת יחיד)
(דעת
יחיד - השופט א` גרוניס): אשר לפיצויי הפקעה וודאות תקציבית, תוצאה שלפיה הרשויות
המפקיעות עלולות להידרש לשלם פיצויי הפקעה שנים רבות לאחר ביצוע ההפקעה ותפיסת
החזקה, עלולה, מטבע הדברים, ליצור בעיות תקציביות קשות. לעניין התיישנות של תביעות
בגין פגיעות תכנוניות קבע בית המשפט העליון כי בקובעו תקופת התיישנות קצרה יחסית
להגשת תביעות מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, ביקש המחוקק שלא
להטיל עול בלתי סביר על כתפיהן של הרשויות המינהליות ולאפשר להן לכלכל את תקציביהן
בלא שתיטולנה התחייבויות שהיקפן בלתי מוגדר ולתקופות ארוכות טווח. נימוק זה בדבר
הצורך לאפשר לרשות מינהלית לפעול על-פי מסגרת תקציבית מוגדרת וידועה מראש, בא לידי
ביטוי אף בתביעות נגד רשויות ציבור בנושאים אחרים.
הזכות לפיצויי הפקעה היא זכות יסוד והיא חוקתית משזכות הקניין
הפכה לזכות חוקתית.
הזכות
לפיצויים בעקבות הפקעה הוכרה מקדמת דנא כזכות מן המעלה הראשונה, ובשורשיה משורגת
היא בזיקה הנמשכת והולכת למקרקעין שיש לבעל-זכות-לשעבר גם לאחר הפקעתם של המקרקעין
בידי הרשות. פיצוי בגין הפקעה הוא אחד מעיקרי היסוד במשפט. הזכות לפיצויי הפקעה
זכות יסוד היא. קניינו של אדם במקרקעין הוא זכות שהרשות חייבת להיזהר בה, והוא
שחוק היסוד: כבוד האדם וחירותו פורש סביבו מצודת-הגנה. כשם שקניינו של אדם זוכה
להגנת-חוקה, כן יזכה להגנה – אפשר בדרגה פחותה-משהו – הפיצוי הבא תחת הקניין, והוא
כל עוד מחזיקה בו הרשות. זכותו של בעל הזכות (לשעבר) כנגד הרשות המפקיעה זכות
אובליגטורית היא. הרשות המפקיעה חייבת לבעל הזכות (לשעבר) פיצויים תמורת ההפקעה,
וחיובה חיוב הוא מתחום דיני החיובים לתשלום כספים. ואולם, חובה של הרשות לבעל
הזכות אין הוא חוב ככל החובות. טעם הדבר הוא שפיצויי ההפקעה חוט של קניין משוך
עליהם. יתר על כן, "פיצויי קניין" הם. פיצויי ההפקעה באים תחת נכס
הקניין, ונועדים הם לתפוש את מקומו של הקניין. אופיים אופי של קניין הוא, אופי של
נכס. תחת נכס המקרקעין שהופקע בא נכס שלבושו לבוש פיצויים הוא, ותוכו הוא נכס קניין.
כספי הפיצויים הם תחלוף לקניין, וקווי אופי של הקניין עוברים – ולו בחלקם – אל
הפיצויים שבידי הרשות. זכותו של מי שהופקעה זכותו במקרקעין לקבל פיצויי הפקעה מאת
הרשות המפקיעה, זכות היא שניכרים בה תווי-קניין מובהקים בצד תווים אובליגטוריים של
חובה לשלם כסף.
ההסדר הייחודי שבסעיף 16 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור)
איננו הסדר כולל הקובע תקופת התיישנות מיוחדת לתשלום פיצויי הפקעה, ולפיכך חוק
ההתיישנות הוא שחל על כל התביעות לתשלום פיצויי הפקעה .
ההסדר
שבסעיף 16 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 איננו מן ההסדרים הנזכרים
בהוראת סעיף 27 לחוק ההתיישנות, תשי"ח-1958, דהיינו, כהסדר הקובע תקופות
התיישנות מיוחדות לנושא של פיצויי הפקעה ועל דרך זה דוחק הוא את נושא פיצויי
ההפקעה מתחום התפרשותו של חוק ההתיישנות. בהוראת סעיף 16 לפקודת הקרקעות קבע
המחוקק המנדטורי הסדר התיישנות בעניין ספציפי, וחזקה עליו כי לו ביקש להוסיף
ולקבוע הסדר התיישנות כללי – על דרך השלילה, כביכול – באשר לתובענות לפיצויי
הפקעה, היו קוראים את הדבר מפורשות ומוסיפים ושומעים את הוראתו בקול צלול וברור.
אם כך ככלל, לא-כל-שכן שהמדובר הוא בהסדר כל-כולל. הרי לא מתקבל על הדעת כי נושא
מיוחד ופרטני יפרוש עצמו לכל אורכו של סעיף 16 ואילו נושא כללי ובעל חשיבות – פטור
מהתיישנות, לא פחות – לא נשמע עליו אלא על דרך השלילה. לפיכך, חוק ההתיישנות,
כלשונו וכרוחו, מחיל עצמו על כל תובענות לתשלום פיצויי הפקעה, ואין בו בסעיף 16
לפקודת הקרקעות כדי למצות את נושא ההתיישנות בשאלה של פיצויי הפקעה, וממילא אין בו
כדי לדחוק את רגליו של חוק ההתיישנות. כהוראת סעיף 2 לחוק ההתיישנות, נתונה
להתיישנות "תביעה לקיום זכות כל שהיא", ובכלל "זכות כל שהיא"
אף זכות לפיצויי הפקעה במשמע. תובענה לפיצויי הפקעה תובענה היא הקרויה בסעיף 5(1)
לחוק ההתיישנות "תביעה בשאינו מקרקעין", וההתיישנות היא בת שבע שנים.
בג"ץ
4914/91 קאסם מנשאדי איראני נ` שר הפנים , מו (4) 749
הליכי רפארצלאציה הם דרך לגיטימית עבור הרשות לרכוש לעצמה קרקע.
הליך של
איחוד וחלוקה חדשה (רפארצלאציה), הנכפה על-ידי הוועדה המקומית על בעלי המקרקעין,
הינו בגדר "דרך אחרת" לגיטימית להקנות לעצמה את המקרקעין; והיא רשאית לנקוט
בהליך כזה גם כשהשימוש בו מכוון, אך ורק, לנגוס מן המקרקעין את הקרקע הדרושה לה
למימוש יעדים ציבוריים, תוך הימנעות מהפקעה הכרוכה בתשלום פיצויים.
בג"ץ
4146/95 עיזבון המנוחה לילי דנקנר ז"ל נ` מנהל רשות העתיקות [44 עמ`] , נב
(4) 774
הפקעת מקרקעין גם
תמורת פיצויים מלאים היא פגיעה קשה בזכות הקניין, והיות שהפקעה ללא פיצוי היא
פגיעה קשה פי כמה, אילו התיר החוק הפקעה כזאת היה ראוי שהמבחן בשאלת חוקיות ההפקעה
היה מחמיר יותר.
סעיף 3
לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי הצבור), 1943 מסמיך את שר האוצר להפקיע מקרקעין אם
הוא נוכח כי "דרוש או נחוץ הדבר לכל צורך ציבורי", ואם החליט השר להפקיע
מקרקעין לצורך ציבורי, חובה עליו, לפי הפקודה, לשלם פיצויים לבעלים של המקרקעין.
הפקעת מקרקעין, גם תמורת פיצויים מלאים, היא פגיעה קשה בזכות הקניין. אולם, הפקעת
מקרקעין ללא פיצויים, אילו הייתה מותרת על-ידי החוק, הייתה כמובן פגיעה קשה פי
כמה. לכן, גם ראוי כי המבחן בשאלת החוקיות של ההפקעה, כלומר בשאלה אם מקרקעין
מסוימים דרושים לצורך ציבורי, יהיה שונה בשני המקרים. במקרה של הפקעה ללא פיצויים,
אילו התיר החוק הפקעה כזאת, היה ראוי שמבחן החוקיות ידרוש כי הצורך הציבורי
במקרקעין מסוימים יהיה חזק יותר, והראיות המוכיחות צורך זה יהיו משכנעות יותר מאשר
במקרה של הפקעה תמורת פיצויים מלאים.
בג"ץ
2390/96 יהודית קרסיק נ` מדינת ישראל מינהל מקרקעי ישראל , נה (2) 625
תשלום פיצויים הוא אחד התנאים להפקעה.
תשלום
פיצויים תנאי מובנה הוא בכוחה של המדינה להפקיע קרקע מבעליה, ואולם אין הוא אלא
תנאי אחד להפקעה – תנאי-בין-תנאים.
בבסיס סעיפים 195 ו-196 לחוק התכנון והבנייה מצוי עיקרון הזיקה
הנמשכת בין הבעלים לשעבר לבין הקרקע המופקעת, לפיו עם שינוי ייעודה של הקרקע, מכוח
תכנית על פי חוק התכנון והבניה, תינתן לו זכות קדימה להחזירה לבעלותו
בסעיפים
195 ו-196 לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965, הכיר המחוקק מפורשות בזיקה נמשכת
והולכת בין בעלים (לשעבר) לבין קרקע שהופקעה מבעלותו ובאופציה החייבת להינתן
לבעלים, בנסיבות מסוימות, להחזיר את הקרקע לבעלותו. ואלו הן הנסיבות: שונה ייעודה
של הקרקע על-פי חוק התכנון - קרא: הייעוד שונה מכוח תכנית שנתקבלה על-פי חוק
התכנון - תינתן לבעלים-לשעבר אופציה לקנות את הקרקע בתמורה. ובקרקע שהופקעה לפי
חוק התכנון ללא תשלום פיצויים, וייעודה שונה לייעוד שלמענו אין להפקיע קרקע לפי
חוק התכנון - תוחזר הקרקע לבעליה חינם או ישולמו פיצויים למי שהיה בעלים בעת
ההפקעה אילו הייתה ההפקעה מחייבת תשלום פיצויים.
שאלה פתוחה היא אם קבלת פיצויי הפקעה מנתקת את הזיקה שבין
הבעלים לשעבר לבין הקרקע המופקעת.
שאלה
פתוחה היא אם קבלת פיצויים תגדע – או לא תגדע – את זיקתו של הבעלים-לשעבר לקרקע
שהופקעה מבעלותו, או שמא תשפיע קבלת פיצויים רק על שאלת חיובו של הבעלים להחזיר
פיצויים שקיבל כתנאי להשבת הקרקע לבעלותו.
אין מחלוקת בדבר הצורך להעניק למדינה את הסמכות להפקיע מקרקעין
תוך תשלום פיצויים
אין
חולקים על הצורך להעניק למדינה סמכות להפקיע קרקע של היחיד לטובתו ולרווחתו של
הכלל. כך לסלילת כבישים, להקמת גנים, לבניית מיבני-ציבור, וכך לצורכי-ציבור אחרים;
והוא, כמובן - ועל דרך העיקרון - תוך תשלום פיצוי נאות לבעלים.
הפגיעה בכבודו של הפרט וחירותו נותרת גם לאחר תשלום פיצויים,
במיוחד משמופקעים נחלת אבות או בית שמתגוררים בו שנים רבות
עם תשלום
פיצויי ההפקעה הבעלים זוכה אולי לפיצוי בממון על ניזקו בממון, אך אין הוא זוכה ל- quid pro quo על הפגיעה בכבודו,
באישיותו, באוטונומיה של רצונו, בחירותו. דברים אלה נכונים הם ברמת הפשטה תיאורטית
גבוהה. נכונים הם הדברים שעה שהמדובר בהפקעתה של נחלת-אבות או בהפקעתו של בית בו מתגורר
בעל הנכס שנים רבות. ויש מי שיגנו על נחלתם מפני הפקעה כמי שיגנו על מולדתם מפני
צר-ואויב.
רע"א
2853/96 קרנית – קרן לפיצוי נפגעי תאונות דרכים נ` דחבור ג`מאל פרח , נג (1) 680
סוגי אירועים שבהם לא
יהא זה נכון לזכות נפגע בקבלת פיצויים, המפורטים בסעיף 7 לחוק הפיצויים לנפגעי
תאונות דרכים, הם פרי של תקנת הציבור
אל-תוכה
של המערכת המורכבת של חייבים וזכאים שבחוק הפיצויים לנפגעי תאונות דרכים,
תשל"ה-1975 מובנית מערכת-משנה שעניינה שלילת זכויות ואי-הטלת חבויות.
הנה-כי-כן, הגם שברגיל תפעל המערכת הרגילה ונפגע בתאונת דרכים יזכה בפיצוי מחברת
ביטוח או מקרנית, נמצא לו למחוקק כי יש סוגי אירועים שבהם לא יהא זה נכון לזכות
נפגע בקבלת פיצויים ולא יהא זה ראוי לחייב חברת ביטוח או את קרנית בתשלום פיצויים.
כל סוגי אירועים אלה – וכולם בני תקנת-הציבור הם, ממש כשם שחיובי החוק בני
תקנת-הציבור הם – נקבצו ובאו אל הוראת סעיף 7 לחוק הפיצויים. מדובר במקרים שבהם
אשמו של בעל הרכב הוא כה-רב – להשקפת המחוקק – עד שראוי הוא כי יופקעו זכויותיו
לפיצויים על-פי חוק הפיצויים.
בג"ץ
5016/96 ליאור חורב נ` שר התחבורה ואח` , נא (4) 1
עקרון-יסוד הוא
במשפט, שאין הפקעה בלא שיבוא פיצוי תחתיה אלא אם אמר המחוקק מפורשות אחרת
(השופט
מ` חשין) - עקרון-יסוד הוא במשפט, שאין הפקעה בלא שיבוא פיצוי תחתיה אלא אם אמר
המחוקק מפורשות אחרת. "[...] כאשר דנים בחיקוק, הנותן סמכות לרשות לפגוע
ברכושו של האזרח, אין לתת לאותו חיקוק פירוש המאפשר פגיעה כזו ללא תשלום פיצוי,
אלא אם ברור וגלוי שהמחוקק התכוון לשלול זכות לפיצוי": השופט י` כהן
בבג"ץ 150/69 רייך נ` מנהל אגף העתיקות והמוזיאונים [78], בעמ` 209. כך היה
דין לפני היות חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. בוודאי כך דין לאחר שריונה של זכות
הקניין (בסעיף 3 לחוק היסוד) והוראתה של פיסקת ההגבלה (בסעיף 8 לחוק היסוד). אין
מפקיעין אלא אם כן מפצין. לקחת – תיתן. quid pro quo. לעולם – או כמעט לעולם – לא ישווה פיצוי בערכו
לנכס שהופקע, אך בתי-המשפט ישמרו כי השניים יקרבו זה-אל-זה, ככל הניתן ובגדרי החוק
שלעניין.
ע"א
5546/97 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה קריית-אתא נ` חנה הולצמן , נה (4) 629
פרשנות ההוראה בדבר שיעור הפיצויים המשתלמים בגין הפקעה באופן
ההולם את הוראות חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, תוצאתה, שלא יופחתו הפיצויים
כשמופקעת החלקה בשלמותה
מאז
הילכת פייצר שינתה זכות הקניין – ועמה כמה זכויות נוספות – את מעמדה. היא הפכה
להיות זכות חוקתית-על-חוקית. משקלה באיזון הפרשני גבר. האיזון שנעשה בפרשת פייצר
בין זכות הקניין לבין הפגיעה בה בהפקעת חלקה שלמה אינו יכול לעמוד. לאחר חקיקתו של
חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו שוב אין ניתן להשקיף על חקיקה הפוגעת בזכויות אדם כפי
שנעשה בעבר. זאת ועוד, חזקה פרשנית היא כי תכליתו של דבר חקיקה לא בא לנגוד להוראה
חוקתית המצויה מעליו. מכאן, שאת ההוראה בדבר שיעור הפיצויים המשתלמים בגין הפקעה
יש לפרש באופן שיעלה בקנה אחד עם הוראות חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. חקיקה
הקובעת פיצוי בשיעור של 60% מערכה של חלקה שהופקעה במלואה פוגעת בזכות הקניין. אין
לראות בה אך מימוש (פנימי) של האחריות החברתית של הקניין. תוקפה של חקיקה זו חייב
אפוא לקיים את דרישותיה של פיסקת ההגבלה. הנטל להוכיח זאת מוטל על הרשות המפקיעה.
דרישותיה של פיסקת ההגבלה אינן מתקיימות במקרה זה. החקיקה אינה מידתית. היא מנצלת
את האחריות החברתית של הקניין מעבר למידתיות הנדרשת. הלכת פייצר נוגדת את המתבקש
מחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. פירוש העולה בקנה אחד עם חוק היסוד מצדיק את הפירוש
לפיו במקרה של הפקעת החלקה בשלמותה לא יופחתו הפיצייים.
הנימוק לפיו פטור מפיצוי בגין הפקעה של עד 40% מהשטח מהווה מס
אחיד, אינו מניח את הדעת
ההסבר
לפיו ההפקעה בלא תמורה היא בגדר מס בשיעור אחיד של 40 אחוזים המוטל על בעלי
המקרקעין, אינו מניח את הדעת. ראשית, "מס" זה מוטל אך ורק על בעלי הקרקע
המופקעת ומפלה בינם לבין שאר הציבור. שנית, התשלום אינו מבחין בין בעלים הנהנים מן
ההפקעה לבין כאלה שרכושם מופקע בשלמותו ואין הם מפיקים ממנו כל הנאה, או אף כאלה
שההפקעה מזיקה לערך רכושם שנותר. הטלת "מס הפקעה" בשיעור אחיד מפלה אפוא
בין בעלי מקרקעין מופקעים בינם לבין עצמם ובינם לבין כלל הציבור הנהנה מן ההפקעה
בלי לשלם מס זה.
כדי שהפגיעה בקניין עקב ההפקעה תהיה מידתית יש צורך בפיצוי הוגן
ושווה ערך, שימנע את פגיעת ההפקעה בשיוויון
פגיעה
בקניין לצורכי ציבור הולמת בדרך-כלל את ערכי המדינה, והיא לתכלית ראויה. ברם כדי
שפגיעה בקניין על-ידי הפקעת מקרקעין תהיה במידה שאינה עולה על הנדרש, יש צורך
בפיצוי הוגן ושווה ערך. בלא פיצוי כזה תפגע ההפקעה בשוויון. שכן, רק בעלי המקרקעין
הדרושים לשימוש הציבור, להבדילם מבעלי מקרקעין או נכסים אחרים, יצטרכו לשאת במימון
התועלת הציבורית בלי שקיימת הצדקה להטיל את המימון על בעלים אלה בלבד. פגיעה בלתי
שוויונית בזכות היא פגיעה במידה העולה על הנדרש. על-כל-פנים, הפגיעה בקניין היא
בלתי שוויונית ולכן עולה על הנדרש כאשר מופקע מלוא השטח של הבעלים, כך שברור וגלוי
כי לא נגרמת להם כל תועלת או הנאה מן ההפקעה.
כאשר מופקע המגרש בשלמותו, לא צפויה הנאה לבעלים עקב פיתוח
השטח, ולכן, אין להפחית מן הפיצויים
בעקבות
הפקעת מקרקעין בשלמותם לא צפויה לבעליהם – שאינם נהנים מן הפיתוח שההפקעה נועדה
לקדם ואף לא מפיצויים שישקפו פיתוח זה – כל הנאה שהיא, ואין אפוא הצדקה להפחתת
הפיצויים המשתלמים לבעלים כאלה. הן לאור כוונת הכנסת והן לאור עקרונות חוקתיים
שהתחזקו עם חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, המורים כי חוק לא יפורש כפוגע
בזכות אלא ככל שהפגיעה היא במידה שאינה עולה על הנדרש, הפירוש שמן הדין לאמץ הוא
כי הסמכות להפחית פיצויים בגין הפקעת קרקע לצורכי ציבור אינה חלה כאשר המגרש מופקע
בשלמותו.
סמכותו של שר האוצר להגדיל את שיעור הפיצויים בגין ההפקעה חלה
במקרים מיוחדים, שבהם אמות המידה האובייקטיביות אינן מביאות לתוצאה צודקת
סמכותו
של שר האוצר להגדיל את שיעור הפיצויים חלה במקרים מיוחדים, שבהם אמות-המידה
האובייקטיביות הסטנדרטיות לחישוב הפיצויים אינן מובילות לתוצאה צודקת. דוגמאות
למקרים מיוחדים כאלה עשויות להיות הפקעה של שטח שלו ערך אישי מיוחד לבעלים המסוימים
שהנוסחות הרגילות לחישוב ערך המגרש לא נותנות לו ביטוי, או כשהפיתוח הצפוי בעקבות
ההפקעה אמנם מעלה את ערך חלק המגרש שלא הופקע, אך הבעלים המסוימים אינם נהנים
מפיתוח זה, והוכח שאין בדעתם לסחור בחלקה בעתיד הנראה לעין.
תשלום פיצוי הנמוך מערך המקרקעין שהופקעו מוצדק רק אם הבעלים
זוכים בהנאה אחרת
תשלום
פיצויים בשיעור הנופל מערך המקרקעין שהופקעו יהיה מוצדק רק אם עקב ההפקעה עולה ערך
הרכוש שנותר בידי הבעלים או הם זוכים בהנאה שוות ערך אחרת.
בג"ץ
7250/97 יוסף סולימאני נ` שר הפנים , נד (3) 783
קיים קושי בהשוואת
דיני התכנון והבנייה הישראלים לשיטות משפט אחרות
ההנמקה
המבוססת על ההשוואה לשיטות משפט אחרות – שבהן הפיצוי ניתן בגין הפקעה בלבד ולא בשל
פגיעה בזכויות השימוש במקרקעין – אינה משכנעת, שכן לא ניתן לערוך השוואה בין שיטת
המשפט הישראלית לבין שיטות משפט אחרות בלא בחינה מקפת של שיטת הפיצוי כולה.
הזכות לקבלת פיצוי בגין פגיעה במקרקעין היא זכות יסוד
חובת
הפיצוי בגין פגיעה בקניינו של אדם נטועה בשיטת המשפט הישראלית משכבר הימים, והיא
הוכרה גם לעניין פגיעה במקרקעין עקב תכנית שלא בדרך של הפקעה. הדברים נכונים
שבעתיים מאז עוגנה זכות הקניין כזכות יסוד בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. על אחת
כמה וכמה כך הוא מקום שהזכות לפיצויים מעוגנת בהוראת חוק, לענייננו – סעיף 197
לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. לאור זאת, לא ניתן לראות את הזכות לפיצויים
בגין תכנית פוגעת כנופלת ממעמדה של הזכות לפיצויים בגין הפקעה.
ע"א
396/98 מדינת ישראל נ` פז חברת נפט בע"מ , נח (3) 145
כלל הוא כי הפיצוי בגין הפקעה נעשה בכסף ולא בקרקע
הכלל הוא
כי תשלום פיצויים בגין הפקעה נעשה בכסף, ואף כי ניתן לפצות גם על דרך של הקצאת
קרקע חלופית, כאשר בעל הקרקע והרשות המפקיעה מסכימים על כך, הרי שאין הרשות מחויבת
לעשות כן.
מטרת הפיצויים בגין הפקעה היא להעמיד את בעל הזכות בקרקע
שהופקעה באותו מצב כספי שבו היה עומד אלמלא ההפקעה
מטרת
הפיצויים בגין הפקעה היא להעמיד את בעל הזכות בקרקע שהופקעה באותו מצב כספי שבו
היה עומד אלמלא ההפקעה. כדי להגשים מטרה זו, יחושבו הפיצויים על-פי שווי המקרקעין
ערב ההפקעה.
ע"א
6581/98 זאב זאבי נ` מדינת ישראל, מחלקת עבודות ציבוריות , נט (6) 1
נדרשת זהירות רבה בשימוש במשפט השוואתי בדיני הקניין בכלל
ובדיני המקרקעין בפרט
באשר
לדיני הקניין, בכלל, ולדיני המקרקעין, בפרט, נדרשת זהירות רבה בשימוש במשפט
השוואתי. בתחום של הפקעת מקרקעין אין מקום לבצע היקש מהדין האמריקני לדין הישראלי,
מאחר שהרציונלים העומדים מאחורי הדין האמריקני שונים שוני מהותי מאלו שבדין
הישראלי. כך למשל המשפט האמריקני, שלא כמו המשפט הישראלי, אינו מקדיש סעיף בחוקה
להגנה על זכות הקניין. בעוד שעל-פי החוקה האמריקנית הרשות הציבורית חופשייה יותר
להפקיע זכויות תוך מתן פיצוי, הרי שבדין הישראלי חוקק חוק-יסוד: כבוד האדם
וחירותו, והוא מגן באופן שמרני על זכות הקניין של הפרט. כך גם קיים שוני בגישתה של
חברה אל האינטרס הלאומי.
הפיצוי עקב הפקעה אינו נזיקי או חיובי, אלא הוא מסוג התשלומים
המתחייבים עקב פגיעה שלטונית מותרת בקניין הפרט
הפיצוי
עקב הפקעה אינו נזיקי או חיובי, אלא הוא מצוי בקטגוריה מיוחדת של תשלומים
המתחייבים מפגיעות שלטוניות מותרות בקניין הפרט. מקור התשלום בחבות הפיצוי הינו
הדין. בנקל ניתן להבחין כי הדין התווה את הדרך אשר לפיה יש לעצב את סוגיית
הפיצויים בדיני ההפקעה. נראה כי המחוקק ביקש לסווג, למטרות פיצויים, את ההפקעה
כמכר רגיל.
הטעמים המחייבים את החלת ההגנה של אשם תורם בדיני החוזים, יפים
להחלתה גם בדיני ההפקעה
הפיצוי
עקב הפקעה אינו נזיקי ואף אינו חוזי "טהור". ההפקעה, לעניין הפיצויים,
הינה יצור כלאיים המשלב יסודות חוזיים ונזקיים. דוקטרינת האשם התורם מקורה בדיני
הנזיקין (סעיף 64 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש]). משמעותה הגנה למזיק לא מפני האחריות
בנזיקין גופה, אלא מפני החובה לפצות את הניזוק על כל נזקו. זוהי הגנה מודרגת,
כלומר היקפה אינו קבוע מראש, אם כי נתחם בכל מקרה ומקרה על-פי הנסיבות. בעבר נמנעו
בתי-המשפט מלהחיל את הדוקטרינה בתחומי משפט נוספים, אולם בשנים האחרונות מגמה זו
השתנתה, לפחות בתחום דיני החוזים. כיום מקובל לומר כי אם שני צדדים לחוזה תרמו
לנזק בהתנהגותם, יש לפתוח פתח להחלת הטענה של אשם תורם ולאפשרות לחלק את האחריות
בין הצדדים. עיקרי הטעמים בעד הכרה בדוקטרינת האשם התורם בדיני חוזים יפים גם
לסיטואציה של הפקעה. נטען כי הגנת האשם התורם מביאה לתוצאה הוגנת וצודקת, שכן היא
מונעת יצירתו של מצב שבו נזק שהביא הנפגע על עצמו נופל על כתפיו של המפר. כן נטען
כי הכרה בהגנת האשם התורם תאפשר לבית-המשפט להגיע לפתרונות אמצע, העשויים להיות
צודקים מן הפתרונות של "הכול או לא כלום". זאת ועוד, הגנת האשם התורם
מעודדת זהירות ושיתוף פעולה בין הצדדים לחוזה, וכך גם בין המפקיע לבעל המקרקעין.
אותם טעמים חזקים המחייבים את ההכרה בהגנת האשם התורם בדיני החוזים, עומדים גם
כאשר מדובר בהפקעה.
ע"א
720/77 עזבון המנוחה אסתר טובה וינגרטן, ו-5 אח` נ` מדינת ישראל , לב (2) 813
אין להתערב בחישובי
הערכאה הדיונית ביחס לפיצוי בגין הפקעת מקרקעין כאשר שיקוליה היו נכונים והמחיר
הסופי שאליו הגיעה נראה סביר
אין
להתערב בחישובי הערכאה הדיונית ביחס לפיצוי בגין הפקעת מקרקעין, כאשר שיקוליה היו
נכונים והמחיר הסופי שאליה הגיעה נראה סביר.
ע"א
676/75 עזבון המנוח פרד (פואד) כיאט, ו-6 אח` נ` הוועדה המקומית לתכנון ולבניה,
חיפה , לא (3) 785
בעל קרקע שנמנעה ממנו ההנאה מהתפתחות האזור אינו צריך לוותר על
חלק מסכום פיצויי ההפקעה
הטעם
לפטור חלקי מתשלום פיצויים שניתן לרשות תכנון לפי סעיף 190 של חוק התכנון והבניה,
תשכ"ה-1965 וסעיף 20(2) של פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, הוא
שהמקרקעין מושבחים ובעליהם הקודמים, היינו אלה שמידיהם הופקעו, נהנים מהשבחה זו
בכך שעודף הקרקע נשאר בידם והם נהנים מההתפתחות הכללית של האזור. אין זה הגיוני או
צודק שאדם שחשכו ממנו את הנאת ההתפתחות הכללית של האזור, יצטרך למסור ארבעים אחוז
מהשווי הכללי של הקרקע בעד השבחות שלא קיבלן.
חוק התכנון והבנייה ופקודת הקרקעות מאפשרים ניכוי חלקי של סכום
הפיצויים רק אם ההפקעה נעשתה לאחת המטרות הספציפיות המאפשרות ניכוי.
חוק
התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 ופקודת הקרקעות (רכישת לצורכי ציבור), 1943,
מאפשרים ניכוי חלקי של סכום הפיצויים רק אם ההפקעה נעשתה לאחת המטרות הספציפיות
המאפשרות ניכוי ולא בהפקעה לכל מטרה אחרת. סעיף 190(א)(1) לחוק התכנון וסעיף 20(2)
לפקודת הקרקעות מאפשרים לנכות 40% מסכום הפיצויים כאשר המדובר בהפקעה לצורך גנים,
שטחי נופש וספורט, בנייני חינוך, תרבות, דת ובריאות, סלילת דרכים והרחבתן, ולא לכל
מטרה אחרת (כגון הפקעה לצורך שמירה על הנוף).
הטעם לפטור מפיצויים
בגין הפקעה במקרים מסוימים הוא השבחת הקרקע ממנה נהנה הבעלים.
הטעם
לפטור במקרים מסוימים מפיצויים בגין הפקעה הוא שהמקרקעין מושבחים ובעליהם הקודמים,
היינו אלה שמידיהם הופקעו, נהנים מהשבחה זו, בכך שעודף הקרקע נשאר בידם והם נהנים
מההתפתחות הכללית של האזור.
חזקה על הוועדה המקומית לתכנון ובניה שהסכום הראשוני שהציעה
לבעלי הזכויות במקרקעין המופקעים לסילוק כל תביעה מצדם הוא הסכום המהווה לדעתה
פיצוי הולם בגין המקרקעין המופקעים
חזקה על
הוועדה המקומית לתכנון ובניה שהסכום הראשוני שהציעה לבעלי הזכויות במקרקעין
המופקעים לסילוק כל תביעה מצדם הוא הסכום המהווה לדעתה פיצוי הולם בגין המקרקעין
המופקעים. על הרשות המפקיעה לעשות הערכותיה בכנות ובתום-לב, ולהציע אותו סכום אשר
אמנם מהווה את הערך הריאלי של המקרקעין המופקעים. אחרת, תסוכל המטרה אשר עמדה לנגד
עיני המחוקק בקבעו כי על הרשות המפקיעה לשלם את הסכום שאינו שנוי במחלוקת מיד, שכן
הרשות תוכל תמיד להציע סכום מינימלי בקבעה כי זהו הסכום שאיננו שנוי במחלוקת.
ד"נ
28/79 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים נ` משה ורבקה וארון , לה (1) 561
אין סימטריה בין ההסדר בדבר פיצוי בגין פגיעה על-ידי תכנית לבין
הסדרים אחרים, כגון בנושא היטל השבחה ובנושא פיצויי הפקעה
אין כל
חובת איזון בין שני הדברים: פיצויים בגין פגיעה על-ידי תכנית והיטל השבחה. יכולה
ההכנסה המושגת מהמס לעלות על ההוצאות הדרושות להכנת התכנית ולביצועה, ולהיפך -
יכלו ההוצאות לעלות על ההכנסה. והרי חוק מפורש הוא שהכנסותיה והוצאותיה של ועדה
מקומית מהווים חלק מתקציבה של אותה רשות מקומית (סעיף 24(א) לחוק התכנון והבניה,
תשכ"ה-1965). משמע, שבמידה שהכנסות הוועדה המקומית ממס השבחה ומתקבולים אחרים
עולות על הוצאותיה, נהנית הרשות המקומית מהעודף, והיפוכו של דבר כשהוצאות הוועדה
המקומית עולות על הכנסותיה, כי אז נושאת הרשות המקומית ביתרת ההוצאות. גם אין מקום
לחפש את הסימטריה מדיני ההפקעה על סוגיית הפיצוי בגין פגיעה תכנונית. על-פי דיני
ההפקעה מפצים על רכוש שהופקע. לא עולה על הדעת שום נזק אשר עלול להיגרם עקב ההפקעה
עצמה ובתור שכזאת, מלבד נזקו של הבעלים עקב ניתוק בין חלקות שבבעלותו, וזאת בהנחה
שבעקבות ההפקעה לא באה תכנית חדשה. אכן נקבע כי במסגרת חוקי ההפקעה אין בעל קרקע,
וגם לא בעלים אחרים שבקרבת מקום, זכאים לפיצוי על נזקים הנגרמים על-ידי השימוש
בקרקע שהופקעה עקב השימוש שעושה הרוכש בנכס שהופקע. אך זאת כאשר השימוש לאחר
ההפקעה תואם את התכנית הקיימת, וההפקעה גופה אין הרי בכוחה לשנות לא את השימוש
המותר ולא התכליות האמורות על-פיה. אולם אם בהמשך להפקעה מבקש הרוכש לעשות גם
שימוש הנוגד את התכנית הקיימת, וכדי להשיג מטרתו יש צורך בתכנית חדשה, וזו תביא
בעקבותיה לפגיעה במקרקעין אחרים (בין בתוך תחום התכנית ובין מחוצה לה), כי אז
הפגיעה איננה עקב ובעקבות עצם ההפקעה, אלא כתוצאה ישירה מהתכנית החדשה, וזה בתחומי
הסעיף 197 לחוק.
ע"א
377/79 אדית פייצר נ` הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת-גן , לה (3) 645
העדר השבחת הקרקע בעקבות הפקעה אינו שולל את הסמכות להפחית
מסכום הפיצוי בגין ההפקעה
גם כאשר
הפקעה לפי סעיף 20 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) אינה מביאה להשבחת יתרת
הקרקע שלא הופקעה, רשאים מוסדות התכנון לנכות מסכום הפיצוי עד 40% משווי הקרקע. עם
זאת, במקרים אלה נתונה לבעל הקרקע הזכות לפנות אל שר האוצר בבקשה לפצותו.
ניתן להפקיע חלק ממגרש או מגרש בשלמותו תוך ניכוי 40% משווי
הקרקע מן הפיצוי
סעיף 20
לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), כפי שתוקן על ידי סעיף 190 לחוק התכנון
והבניה, התשכ"ה-1965, מאפשר הפקעת 40% משטח מגרש ללא תשלום פיצויים, ומאפשר
הפקעת שיעור גדול יותר של המגרש תוך ניכוי 40% משוויו מן הפיצוי. יש לפרש את הסעיף
כמתיר גם את הפקעתו של המגרש בשלמותו תוך ניכוי 40% משוויו מן הפיצוי.
טעות בטפסי ההפקעה אינה שוללת הזכות לנכות מן הפיצויים
הודעה על
הפקעה לפי טופס א` הנספח לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), שאינו קובע הפחתה של
סכום הפיצויים, במקום הודעה לפי טופס ב`, שבו מופיעה הודעה על הפחתה כזו, אינה
משנה את המצב המשפטי ואינה שוללת את הזכות לנכות עד 40% מן הפיצויים.
סעיף 197 לחוק התכנון והבניה מתיר תביעת פיצוי בגין ייעוד הקרקע
לצרכי ציבור
סעיף 197
לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 מאפשר קבלת פיצוי בגין מלוא הפגיעה הנגרמת
מתכנית המשנה את ייעוד הקרקע לפני ההפקעה, להבדיל מהפיצוי בגין ההפקעה עצמה לפי
פקודת הקרקעות, שממנו ניתן לנכות 40% משווי הקרקע.
בג"ץ
393/82 ג`מעית אסכאן אלמעלמון אלתעאוניה אלמחדודה אלמסאוליה נ` מפקד כוחות
צה"ל באזור יהודה והשומרון , לז (4) 785
בשטח הנתון לתפיסה לוחמתית, ממשל צבאי רשאי להפקיע או לתפוס
חזקה ברכוש הפרט על-פי הדין המקומי, ובלבד שהדבר נעשה על-פי תנאיו של אותו דין
ולמטרות האוכלוסייה המקומית ובכפוף לכללי היסוד של המשפט המינהלי הישראלי
תקנות
האג בדבר דיניה ומנהגיה של המלחמה ביבשה משנת 1907 הנספחות להסכם האג הרביעי
מ-1907 (תקנות האג) קובעות הוראות בכל הנוגע להפקעה או לתפיסה של רכוש למטרות
צבאיות. אין בהן כל הוראה באשר להפקעה או לתפיסת חזקה, הבאות לטובת האוכלוסייה
המקומית על-פי הדין המקומי. אין להסיק משתיקת תקנות האג הסדר שלילי בעניין זה,
ואין לומר כי הוראת תקנה 46 לתקנות האג, שלפיה אין להחרים רכוש פרטי, שוללת הפעלת
הדין המקומי. הגישה המקובלת היא כי מהסדרי התקנות בעניין הפקעה או תפיסה למטרות
הצבא אין ללמוד הסדר שלילי לעניין הפקעה או תפיסה למטרות "אזרחיות" על-פי
הדין המקומי. נהפוך הוא: הגישה המקובלת היא - והיא יונקת חיותה מהוראות תקנה 43 -
כי ממשל צבאי רשאי להפקיע או לתפוס חזקה ברכוש הפרט על-פי הדין המקומי, ובלבד
שהדבר נעשה על-פי תנאיו של אותו דין ולמטרות האוכלוסייה המקומית. אשר להוראת תקנה
46, היא נועדה לחול במקום שאין דין מקומי המאפשר הפקעה ותשלום פיצויים. סיכומו של
דבר: הדין המקומי, המאפשר הפקעה או תפיסה לצורכי ציבור, ממשיך להתקיים - כל עוד לא
בוטל או שונה כדין - גם בתקופת התפיסה הלוחמתית. מכוח דיני המלחמה מוחזקת סמכות
ההפקעה בידי הממשל הצבאי. זה רשאי לעשות בה שימוש, בלבד שנתקיימו שלושה תנאים
מצטברים: ראשית, מפעיל הסמכות פועל על-פי הדרישות הקבועות בחוק המקומי; שנית,
הפעלת הסמכות הינה לטובת האוכלוסיה המקומית, כנדרש על-פי תקנה 43 לתקנות האג;
שלישית, בעל הסמכות מפעיל את הסמכות על-פי כללי היסוד של המשפט המינהלי הישראלי,
כגון מתן זכות שמיעה לפני ההפקעה או התפיסה.
ע"א
511/88 אריה מנדלבאום נ` הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ראשון-לציון , מד (3) 522
יש להבחין בין
פיצויים בגין פגיעתה של תוכנית לבין פיצויים בגין הפקעהלפסה``ד המאזכרים
על פגיעה
במקרקעין שלא בדרך של הפקעה זכאים הבעלים או בעל הזכות בהם לפיצוי מכוחו של סעיף
197(א) לחוק התכנון והבניה; ועל פגיעה הכרוכה בהפקעה ניתן פיצוי על-פי סעיף
190לחוק התכנון והבניה, המאמץ, תוך שינויים, את ההסדרים הקבועים בפקודת הקרקעות
(רכישה לצרכי הצבור).
הפיצויים בגין ההפקעה ייקבעו על פי שווי המקרקעין במועד ההפקעה
הפיצויים
בגין ההפקעה ייקבעו על בסיס השווי הנמוך של המקרקעין לאחר שינוי הייעוד וכפי ערכם
במועד ההפקעה.
ע"א
736/87 יעקב יעקובוביץ נ` מנהל מס שבח מקרקעין, נצרת , מה (3) 365
"שווי המכירה" בהפקעה הוא הסכום הכולל של הפיצויים
כפי שנקבעו ב"יום המכירה", שהוא היום שבו נוצרה לנפגע הזכות לקבל פיצוי
סעיף
17(א) לחוק מס שבח מקרקעין, תשכ"ג-1963 קובע כי שווי המכירה הוא שווי ביום
המכירה של הזכות במקרקעין הנמכרת, וסעיף 17(ב) קובע כי שווי המכירה של זכות
במקרקעין שהופקעה הוא השווי שנקבע לעניין הפיצויים בשל ההפקעה. סעיף 17(ב) אינו בא
לקבוע מועד לחישוב התמורה בהפקעה, אלא נועד להבהיר את המונח "שווי
מכירה" בהקשר של הפקעה ולמנוע טענות אפשריות, כגון: שבהפקעה לא מדובר במכירה
שכן מדובר בפעולה שאינה רצונית, או שסכום הפיצויים המתקבל בגין הפקעה איננו משתלם
כנגד הזכות במקרקעין אלא בגין דברים אחרים. "שווי המסירה" בהפקעה, לפי
סעיפים 17(א) ו-17(ב), הוא הסכום הכולל של הפיצויים כפי שנקבעו ב"יום
המכירה"; "יום המכירה" בהפקעה, לפי סעיף 19(2) רישא לחוק, הוא היום
שבו הועמד הפיצוי לזכות מי שהזכות הופקעה ממנו.
ע"א
4809/91 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים נ` משה קהתי , מח (2) 190
חובת מוסדות התכנון לפעול תוך פרק זמן סביר
סדרי
המינהל התקינים והוראות חוק סדרי המינהל (החלטות והנמקות), תשי"ט-1958,
מחייבים מתן תשובה תוך זמן סביר למי שתובע פיצויים מן הוועדה. משיכת העניין ללא
מענה במשך שנים היא בגדר פגם מינהלי משמעותי. במקרה שהשהיית הטיפול גורמת, ללא
הצדקה, נזק כספי, כגון חוסר יכולת להשתמש בקרקע כייעודה הקודם ואי-תשלום פיצוי
בעבור הפקעה או בעבור שינוי ייעוד, עשוי בעל הקניין להיות זכאי לפיצוי כספי על
הנזק שנגרם לו.
ככלל, הפקעת מקרקעין
מחייבת פיצוי
פגיעה
על-ידי המדינה בזכות קניינית של הפרט, שהיא זכות יסוד, חייב להיות בצדה פיצוי.
פיצויים עקב הפקעה אינם פיצויים נזיקיים ואינם פיצויים חוזיים
"טהורים", אלא פיצויים המתחייבים מפגיעה שלטונית
הפיצוי
עקב הפקעה אינו נזיקי, ואף חוזי "טהור" איננו. סיווגו של פיצוי זה מצוי
בקטגוריה מיוחדת של תשלומים המתחייבים מפגיעות שלטוניות בקניין הפרט.
ע"א
513/89 S/interlego a נ` lines
bros. S.a-exin , מח (4) 133
אין די בהשקעה בלבד כדי להצדיק הענקת הגנה של זכות יוצרים
לביטוי
אין די
בהשקעה בלבד כדי להצדיק הענקת הגנה של זכות יוצרים לביטוי. מסקנה זו נתמכת הן בכך
שדיני זכויות יוצרים מהווים איזון בין צרכים חברתיים מתחרים והן בהיקף ההגנה שבעל
הזכות זוכה לה. התפקיד המאזן של החוק נובע מכך שמתן זכויות יוצרים על ביטוי מסוים
מגביל ביטויים עתידיים אפשריים. גישה הרואה את הזכות כנובעת מעצם ההשקעה אינה
רגישה דיה לאיזון חשוב זה העומד בבסיסם של דיני זכויות יוצרים. אמנם, גישת
"ההשקעה" היא גישה מקובלת להצדקתם של דיני הקניין הגשמי, ועל-כן יש
הרואים אותה כמתאימה גם לדיני הקניין הרוחני אך דומה שההבדל בין שני התחומים אינו
מאפשר את אימוצה בתחום הקניין הרוחני. הרחבת עולם הביטויים אינה חשובה רק לביטויו
העצמי של יוצר הביטוי אלא גם לעולם הביטויים של כלל הציבור והחברה. בעלות על פירות
העץ אינה דומה לבעלות על הזרעים העתידים להצמיח את עצי העתיד. אף שבשני המקרים מתן
בעלות מגבילה את יכולת הניצול של שאר העולם בהווה, הרי כשמדובר בבעלות על הזרעים,
יש לכך השלכה גם על הגוון והכמות של העצים בעתיד, ובמקרה של בעלות על ביטוי יש לכך
השלכה מרחיקת לכת על עולם הביטויים העתידי. בעניינים אלו אין לאזן רק בין
שאיפותיהם של הפרטים, אלא יש גם להתחשב בטובתה של החברה כולה. קניין רוחני עוסק
במאטריה שהיא כר למימוש שאיפות האדם, אך היא גם תחום שבו מפתחים את שאיפותיו
ואופקיו העתידיים. על כן יש חשיבות רבה לא רק למתן תגמול על השקעה אלא גם למידת
ההגבלה על התפתחות עתידית שמתן הזכות עשוי לגרור בעקבותיו. הנימוק השני אשר בשלו
אין להסתפק בהשקעה לצורך מתן זכות יוצרים על יצירה, קשור ישירות להיקף ההגנה
שמעניקה הזכות לבעליה. כאמור, זכות יוצרים מעניקה מעין מונופול לביטוי המוגן.
ההצדקה למתן מונופול, או עמדת כוח אחרת הקרובה לו בתחום דיני הקניין הרוחני, נובעת
מההשקפה שאף-על-פי שידוע שכתוצאה מכך יוכל היוצר למכור את תוצרתו במחיר הגבוה
מהמחיר שהיה מוכר, לו היה נמצא בתחרות, ויתור זה "שווה" לחברה בשל כך
שהיא מרוויחה ביטוי מקורי שלא היה קיים קודם לכן. החברה "משלמת" על
יצירת ביטוי מקורי בכך שהיא מאפשרת ליוצרו לגבות מחיר גבוה מזה שהיה גובה אילו היה
מצוי בתנאי תחרות, על כל ההשלכות הכלכליות השליליות הכרוכות בכך (כמות לא
אופטימלית, היעדר תמריצים לשיפור ועוד). התשלום החברתי ה"מופקע" בהווה
מקבל פיצוי במתן תמריץ ליצירת ביטויים מקוריים בעתיד. זוהי הדרך לתמרץ את יצירת
הטובין הציבורי על מיגוון עולם הביטויים שלהם. נימוק זה אינו מתקיים כאשר המבחן
למתן הזכות הוא ההשקעה ולא קיומו של ביטוי, המצדיק מחיר חברתי כאמור. עצם השקעת
מאמץ, זמן או כישרון אינו יכול להבטיח שמדובר בביטוי אשר שווה ערך למחיר החברתי.
דוגמה קלאסית לכך היא המקרה שבו מדובר בהעתקה הדורשת כישרון ומאמץ. לא יעלה על
הדעת להגן על יצירה כזו, אולם לו אמות המידה היו המאמץ וההשקעה בלבד, הייתה יצירה
כזו זוכה להגנה.
ע"א
589/87 משרד השיכון נ` הרצל בירנבוים , מט (1) 625
מטרת הפיצויים בגין
הפקעה היא להעמיד את בעל הזכות במקרקעין שהופקעו באותו מצב כספי שבו היה עומד
אלמלא ההפקעה.
מטרת
הפיצויים בגין הפקעה היא להעמיד את בעל הזכות במקרקעין שהופקעו באותו מצב כספי שבו
היה עומד אלמלא ההפקעה, כך שבכספי הפיצויים שיקבל יוכל לשוב ולרכוש זכות דומה לזו
שהופקעה ממנו.
בהערכת הפיצויים בגין ההפקעה יש להתעלם מן הערכים החדשים שהוקנו
למקרקעין על-ידי ההפקעה או כתוצאה ממנה.
בהערכת
הפיצויים בגין ההפקעה יש להתעלם מן הערכים החדשים שהוקנו למקרקעין על-ידי ההפקעה
או כתוצאה ממנה. קביעת הפיצויים תיעשה בהסתמך על מצב המקרקעין לפני ששונה הייעוד.
דנג"ץ
4466/94 מאזן חסן זכי נוסייבה נ` שר האוצר , מט (4) 068
פיצוי אינו מבטל את הפגיעה בקניין הגלומה בהפקעת קרקע (דעת
מיעוט)
(דעת
מיעוט - השופטת דורנר): ההגנה הבסיסית היא על הקניין גופו, להבדילו מן הזכות
לפיצויים. ההפקעה כשלעצמה פוגעת בקניין. הפיצויים אינם מבטלים את הפגיעה מעיקרה.
משמעותם היא רק לעניין השאלה, אם הפגיעה אינה "במידה העולה על הנדרש",
כאמור בסיפה של פיסקת ההגבלה.
ע"א
474/83 הוועדה המקומית לבנייה ולתכנון ערים, ראשון לציון נ` עזרא חממי , מא (3)
370
יש לסטות מן ההלכה לפיה ניתן לנכות 40% מערך הקרקע מן הפיצוי גם
כאשר מדובר בהפקעת מגרש במלואו (דעת יחיד)
(דעת
יחיד - הנשיא מ` שמגר): יש מקום לסטות מן ההלכה, לפיה כאשר מופקעת חלקה בשלמותה
ניתן לגרוע פיצוי בגין 40% מן הקרקע מכוח סעיף 190 לחוק התכנון והבניה,
התשכ"ה-1965. יש להימנע מניכוי כזה, כשמדובר בהפקעת חלקה בשלמותה, משום
שלהבדיל ממצב שבו רק חלק מן החלקה מופקעת, במקרה של הפקעה מלאה בעלי המקרקעין לא
יוכל ליהנות מהשבחה של יתרת הקרקע בגין אותה הפקעה.
הפטור מפיצוי בגין הפקעה של עד 40% מן הקרקע אינו חל כאשר מדובר
בשינוי ייעוד
בהתאם
לסעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, כאשר מופקעת קרקע לפי
פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי הציבור), 1943, ניתן להפקיע עד 40% מן הקרקע ללא תשלום
פיצוי. אולם הוראה זו אינה חלה ביחס לפיצוי המתחייב לפי סעיף 197(א) לחוק התכנון
והבניה, התשכ"ה-1965 בגין פגיעת תכנית בקרקע. לפיכך, לא ניתן לפטור את הרשות
בגין פגיעה של עד 40% בערך הקרקע כאשר מדובר בשינוי ייעוד של הקרקע, גם אם מדובר
בשינוי ייעוד שהוא שלב ראשון לקראת הפקעה.
לזכות לפיצויים בגין שינוי ייעוד קרקע ובגין הפקעה מקורות
נורמטיביים שונים
פיצוי
בגין שינוי ייעוד קרקע נעשה מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965
(בעבר סעיף 34 לפקודת בנין ערים, 1936), ואילו פיצוי בגין הפקעה נעשה מכוח פקודת
הקרקעות (רכישה לצרכי הציבור), 1943.
ע"א
2515/94 יוסף לוי נ` עיריית חיפה , נ (1) 723
יחידת השטח לצורך דיני הפקעה, לרבות לעניין השיעור המירבי הניתן
להפקעה ללא פיצוי, היא "מגרש" ולא חלקה
סעיף
190(א) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 מפנה לסעיף 20(2)(א) לפקודת הקרקעות
(רכישה לצרכי הצבור), 1943, הקובע את יחידת השטח להפקעה מ"מגרש" ולא
מחלקה. בסעיף 20(1)(ב) לפקודה מוגדר "מגרש" כ"כלל הקרקע שבבעלות
אחת המהווה שטח אחד". לכן אין לשלם פיצוי כאשר ההפקעה של מגרש המורכב מכמה
חלקות אינה עולה על 40% מכלל השטח. שלילת פיצוי זו חלה גם כאשר השטח המופקע הוא
חלקה בשלמותה.
רכישת קרקע על-ידי רשות ציבורית על-פי הסכם אינה בגדר הפקעה, אם
כי גם הדעה הנוגדת ראויה לבחינה בעידן של חוקי היסוד
רכישה
מכוח הסכמה בין רשות הפיתוח לפרט אינה מהווה הפעלת סמכויות רכישה על-פי חוק, ואינה
רכישה כפויה על כל המשתמע מכך, גם אם הסכמה זו ניתנה ב"צל" האיום או
הכוח שיש בידי הרשות לרכישה כפויה. הדעה הרואה הצדקה, הן על-פי פרשנות החוק והן
על-פי האינטרס הראוי להגנה, להחיל את ההגנות שהמחוקק העניק לבעלי מקרקעין שהופקעו
גם על הפרשות קרקע הנעשות ללא הליך של הפקעה, היא דעה הראויה לבחינה. ייתכן כי
בנסיבות מתאימות תיחשב העברה של מקרקעין לצורכי ציבור שלא בתמורה שנעשתה בהסכמה,
לרבות הסכמה הנעשית בתכנית או אגב עריכתה, כהעברה מן הסוג הנכלל בסעיף 3(2) לחוק
לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, תשכ"ד- 1964. מגמה פרשנית זו של נוסח החוק
מתחזקת שבעתיים נוכח הפרשנות הראויה של הוראות החוק הנוגעות להפקעת מקרקעין בעידן
שלאחר חקיקת חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. החקיקה הנוגעת לדיני ההפקעות והפיצוי
בגינן קדמה לחוק היסוד ולפיכך שרירה היא ועומדת על כנה על-פי הוראת סעיף 10 לחוק
היסוד. אולם המגמה הפרשנית המתחייבת לעניין זה, בהתחשב במעמדו ובתכליתו של חוק
היסוד ובמעמדה הנורמאטיבי המחודש של זכות הקניין, עשויה להביא לפירוש שיש בו כדי
ליתן משקל הולם ורב יותר לזכות הקניין של הפרט מול הפגיעה של הרשות בו.
הפרשנות הנכונה להוראת סעיפים 2 - 4 של החוק לתיקון דיני הרכישה
לצרכי ציבור חלות רק כאשר בוצעו מכוח "חוק רכישה" שתי רכישות לפחות
ממקרקעין
החוק
לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, תשכ"ד-1964 נחקק בעקבות הביקורת שנמתחה
בפסיקה, והוא נועד להתמודד עם האפשרות של "עקיפת" ההגבלות הסטטוטוריות
החלות על הפקעה ללא תשלום פיצויים בדרך של ביצוע הפקעות חוזרות. מלשון סעיף 2(א)
לחוק וממבנהו הפנימי עולה בבירור כי החלק האופרטיבי שבו, המורה כי השטח שאותו ניתן
לרכוש ללא תשלום פיצויים יוגבל בשיעור האמור בסעיף-קטן (ב), מותנה בקיומם של
היסודות הנזכרים ברישה של הסעיף, והם כי נרכש חלק מחלקה ולאחר מכן נרכש ממנה חלק
נוסף, בין שהרכישות נעשו מכוח אותו "חוק רכישה" ובין מכוח חוקי רכישה
שונים.
לאחר חקיקת חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו יש ליתן משקל גבוה יותר
לזכות הקניין במסגרת פרשנות חוקי הפקעה
אכן,
החקיקה הנוגעת לדיני ההפקעות והפיצוי בגינן קדמה לחוק היסוד ולפיכך שרירה היא
ועומדת על כנה על-פי הוראת סעיף 10 לחוק היסוד. אולם המגמה הפרשנית המתחייבת
לעניין זה, בהתחשב במעמדו ובתכליתו של חוק היסוד ובמעמדה הנורמאטיבי המחודש של
זכות הקניין, עשויה להביא לפירוש שיש בו כדי ליתן משקל הולם ורב יותר לזכות הקניין
של הפרט אל מול הפגיעה של הרשות בו.
|